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在庚子年結(jié)束前夕，幾個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域微信公眾號(hào)相繼刊發(fā)了一則基層法院10年前的判決書(shū)。其中一個(gè)在2023年2月2日還發(fā)表了《第一次聽(tīng)證結(jié)束行政機(jī)關(guān)究竟能否補(bǔ)充調(diào)查后再次舉行聽(tīng)證？看最高院這個(gè)裁定書(shū)》，專(zhuān)門(mén)引用了最高院的相關(guān)裁定表述。

關(guān)于行政處罰案件聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)能否補(bǔ)充調(diào)查并以補(bǔ)充調(diào)查取得證據(jù)實(shí)施行政處罰，突然成了問(wèn)題，引起了不小的波瀾。有些市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法人員，覺(jué)得聽(tīng)證后不能再行補(bǔ)充調(diào)查，那么“違法必究”的原則如何體現(xiàn)？但不管如何，總歸是要以理服人，將此問(wèn)題進(jìn)行深入仔細(xì)的討論，或許對(duì)我們依法公正實(shí)施行政處罰有極大裨益。

以下“基本事實(shí)”和“法院判決”，均來(lái)源于河南省平頂山市湛河區(qū)人民法院(2011)湛行初享第10號(hào)行政判決書(shū)?？紤]論述的便利，筆者刪除了與本案論題無(wú)直接關(guān)聯(lián)的“虛假宣傳”證據(jù)問(wèn)題的內(nèi)容。

基本事實(shí)

2011年2月24日，平頂山市工商行政管理局湛河分局（以下稱(chēng)被告）的執(zhí)法人員在對(duì)河南九頭崖集團(tuán)平頂山商業(yè)連鎖有限公司（以下稱(chēng)原告）159分店進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該店銷(xiāo)售的“夏士蓮”洗發(fā)露外包裝上標(biāo)注“黑亮q油洗q二合一洗發(fā)露”字樣。被告認(rèn)為該行為涉嫌虛假宣傳，遂于當(dāng)日立案調(diào)查。2011年3月31日，被告向原告郵寄送達(dá)了平湛工商聽(tīng)告字(2011)43號(hào)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，原告于2011年4月8日向被告提出聽(tīng)證要求。被告又于2011年4月11日向原告郵寄送達(dá)了平湛工商聽(tīng)通字(2011) 3號(hào)《行政處罰聽(tīng)證通知書(shū)》，被告于2011年5月18日在本局三樓法制股辦公室舉行了聽(tīng)證。聽(tīng)證結(jié)束后，被告認(rèn)為原告提出的應(yīng)該以消費(fèi)者的認(rèn)知作為處罰依據(jù)是合理的，被告未就此進(jìn)行取證，存在一定的取證瑕疵，遂決定由調(diào)查人員補(bǔ)充證據(jù)后重新告知當(dāng)事人。被告在補(bǔ)充調(diào)查取證后，于2011年5月20日向原告郵寄送達(dá)了平湛工商聽(tīng)告字(2011）第60號(hào)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，原告在法定期限內(nèi)未提出聽(tīng)證的要求。2011年6月9日，被告作出了對(duì)原告的行政處罰決定，并向原告郵寄送達(dá)了文號(hào)為平工商湛處字(2011)第60號(hào)的《行政處罰決定書(shū)》。原告于2011年6月15日收到該《行政處罰決定書(shū)》后，于2011年9月11日向河南省平頂山市湛河區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷(xiāo)被訴行政行為，即被告2011年6月9日作出的平工商湛處字(2011)第60號(hào)行政處罰決定。

法院判決

法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，聽(tīng)證結(jié)束應(yīng)當(dāng)視為行政處罰調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)不能針對(duì)通過(guò)在聽(tīng)證程序中當(dāng)事人提出的陳述和申辯意見(jiàn)而發(fā)現(xiàn)的證據(jù)不充分進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。理由主要是：

第一，行政處罰案件聽(tīng)證制度的立法本意是，在行政機(jī)關(guān)作出較大的行政處罰決定之前，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的形式，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯意見(jiàn)，并認(rèn)真進(jìn)行復(fù)核。對(duì)于當(dāng)事人提出的陳述和申辯意見(jiàn)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采納。如果允許行政機(jī)關(guān)運(yùn)用聽(tīng)證程序來(lái)發(fā)現(xiàn)和完善自己的不足，進(jìn)而為將要作出的行政處罰決定提供支持，就完全違背了行政處罰案件聽(tīng)證制度的立法本意，也不符合《行政處罰法》的立法目的；

第二，行政處罰程序的聽(tīng)證不同于行政許可程序的聽(tīng)證，行政處罰程序的聽(tīng)證是依申請(qǐng)而非依職權(quán)，在行政處罰程序中，當(dāng)事人沒(méi)有要求舉行聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)不能主動(dòng)舉行聽(tīng)證。這就決定了行政處罰的聽(tīng)證不是調(diào)查程序，而是在調(diào)查終結(jié)后處罰決定作出之前的聽(tīng)取意見(jiàn)程序;

第三，本案在聽(tīng)證程序后調(diào)取的證據(jù)只是進(jìn)一步證明了當(dāng)事人的違法行為，并不對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定發(fā)生本質(zhì)上的變化因而沒(méi)有補(bǔ)充調(diào)查的必要性。

法院據(jù)此認(rèn)為“補(bǔ)充調(diào)查取得的新證據(jù)不能通過(guò)再次舉行聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行舉證和質(zhì)證，從而成為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)?！薄氨桓嫫巾斏绞泄ど绦姓芾砭终亢臃志衷诼?tīng)證結(jié)束后，認(rèn)為證據(jù)有瑕疵重新調(diào)取材料后又通知原告進(jìn)行聽(tīng)證的行為沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)，本院不予支持。”遂作出“撤銷(xiāo)被告平頂山市工商行政管理局湛河分局于2011年6月9日作出的平工商湛處字(2011）第60號(hào)《行政處罰決定書(shū)》”的行政判決。

案例評(píng)析

在評(píng)述之前，先說(shuō)個(gè)小問(wèn)題，即法院能不能撤銷(xiāo)“《行政處罰決定書(shū)》”？筆者覺(jué)得不能。法院知道判決（裁定）書(shū)不能撤銷(xiāo)，也不能維持、變更，所以裁判文書(shū)中不會(huì)出現(xiàn)撤銷(xiāo)、維持或者變更判決（裁定）書(shū)的詞句，只會(huì)表述“撤銷(xiāo)一審判決（裁定）”“維持一審判決（裁定）”….。其實(shí)行政處罰決定書(shū)以及其他行政決定文書(shū)（如通知書(shū)、告知書(shū)、答復(fù)書(shū)…），與判決書(shū)一樣只是行為的載體而已，故撤銷(xiāo)、維持、變更的對(duì)象必定是行為，而非載體。筆者建議不要有類(lèi)似“撤銷(xiāo)…《…答復(fù)書(shū)》”“維持…《…告知書(shū)》”的表述。

言歸正傳，筆者對(duì)法院不支持被告在聽(tīng)證后進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，并判決撤銷(xiāo)補(bǔ)充調(diào)查后作出的行政處罰決定，持贊同觀點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，不僅舉行聽(tīng)證后不可補(bǔ)充調(diào)查，即便一般陳述、申辯復(fù)核后，亦不得補(bǔ)充調(diào)查。甚或更進(jìn)一步，一旦行政機(jī)關(guān)作出行政處罰告知行為后，即喪失了繼續(xù)進(jìn)行案件調(diào)查的權(quán)力。理由是，此時(shí)行政機(jī)關(guān)擬將作出行政處罰決定的事實(shí)證據(jù)都已被固定，只可“減”不可“增”。因而即使發(fā)現(xiàn)擬作出的行政處罰存在違法事實(shí)不清、證據(jù)不足情形的，都不可進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，哪怕通過(guò)補(bǔ)充調(diào)查能夠查清違法事實(shí)，亦不得據(jù)此給予當(dāng)事人行政處罰。

第一，行政處罰案件的聽(tīng)證，屬于當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)行使的高級(jí)形態(tài)，與一般的陳述、申辯權(quán)利行使無(wú)本質(zhì)差別。

原工商總局29號(hào)令《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件聽(tīng)證規(guī)則》第二條規(guī)定“本規(guī)則所稱(chēng)的聽(tīng)證，是指工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)屬于聽(tīng)證范圍的行政處罰案件在作出行政處罰決定之前，依法聽(tīng)取聽(tīng)證參加人的陳述、申辯和質(zhì)證的程序?！憋@然，聽(tīng)證的要義仍然在聽(tīng)取“陳述、申辯”意見(jiàn)。聽(tīng)證作為陳述、申辯的高級(jí)形態(tài)，具有面對(duì)面直接進(jìn)行的特征，案件調(diào)查人員以及證人還有義務(wù)接受當(dāng)事人的發(fā)問(wèn)和質(zhì)證，聽(tīng)證主持人還應(yīng)代表本機(jī)關(guān)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯意見(jiàn)，接受當(dāng)事人提交的證據(jù)。

現(xiàn)行的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局令第3號(hào)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰聽(tīng)證暫行辦法》第三條更直接表明“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)組織行政處罰聽(tīng)證，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公正、效率的原則，保障和便利當(dāng)事人依法行使陳述權(quán)和申辯權(quán)。”

因而，無(wú)論是否舉行聽(tīng)證，當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)的行使，都是相同的，并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，只是行使的方式和層級(jí)有差別而已。故聽(tīng)證后不得補(bǔ)充調(diào)查，一般陳述、申辯后同樣也不得進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。

第二，對(duì)聽(tīng)證后發(fā)現(xiàn)事實(shí)證據(jù)不足，能否進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，法律本身未作出明確的界定，組織聽(tīng)證頻率較高的原工商機(jī)關(guān)對(duì)此的認(rèn)識(shí)也有個(gè)過(guò)程。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法（1996年版）》第四十三條規(guī)定“聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，做出決定。”而第三十八條則規(guī)定“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別做出如下決定：….”那么這個(gè)“調(diào)查終結(jié)”的“調(diào)查”是否包括“補(bǔ)充調(diào)查”在內(nèi)呢？

1997年下半年，國(guó)家工商行政管理局組織開(kāi)展了全國(guó)工商系統(tǒng)統(tǒng)一行政處罰文書(shū)工作，參與單位包括法規(guī)司、公平交易局、企業(yè)局、商標(biāo)局、市場(chǎng)司、個(gè)體司和廣告司。1998年7月，當(dāng)時(shí)的國(guó)家工商行政管理局局長(zhǎng)王眾孚親自簽發(fā)了工商法字[1998]第144號(hào)《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于施行<工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰文書(shū)（試行）>的通知》，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)國(guó)家工商局對(duì)此的重視程度。1998年10月，工商出版社出版了由國(guó)家工商局法規(guī)司編寫(xiě)的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰文書(shū)使用手冊(cè)》一書(shū)。該書(shū)對(duì)《聽(tīng)證報(bào)告》的使用說(shuō)明是這樣寫(xiě)的：聽(tīng)證主持人“經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，發(fā)現(xiàn)已認(rèn)定的事實(shí)不實(shí)或者存在疑點(diǎn)、尚需進(jìn)一步查證的，建議有關(guān)機(jī)構(gòu)查證?！边@里明顯是認(rèn)為，聽(tīng)證后是可以要求辦案單位進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查的。這本印數(shù)雖只有2萬(wàn)冊(cè)的工具書(shū)，但作為配套落實(shí)措施和辦案骨干培訓(xùn)的主要教材，在全國(guó)工商系統(tǒng)的影響還是很大的。如本案被告平頂山湛河工商分局，可能在訴訟判決前無(wú)論如何都不會(huì)想到補(bǔ)充調(diào)查有什么不對(duì)，前輩就這么操作的。

2007年9月，工商總局對(duì)行政處罰程序規(guī)定進(jìn)行了修訂，包括行政處罰案件聽(tīng)證程序規(guī)則。為與之配套，工商總局對(duì)1998年的行政處罰統(tǒng)一文書(shū)也進(jìn)行了全面修訂。2008年12月，中國(guó)工商出版社出版了工商總局法規(guī)司編寫(xiě)的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰文書(shū)使用手冊(cè)》。書(shū)名雖與1998年10月版相同，但內(nèi)容已經(jīng)有很大差異。其中，對(duì)《聽(tīng)證報(bào)告》的使用說(shuō)明，則發(fā)生了根本性變化?！瓣P(guān)于處理意見(jiàn)，按照擬作出的行政處罰決定，根據(jù)具體情況，可以提出同意擬作出的行政處罰建議、改變擬作出的行政處罰建議、撤銷(xiāo)擬作出的行政處罰建議等意見(jiàn)，也可以提出由辦案機(jī)關(guān)重新進(jìn)行研究、提交機(jī)關(guān)有關(guān)會(huì)議集體討論決定等建議?！睆囊陨媳硎隹矗呀?jīng)不存在有建議“補(bǔ)充調(diào)查”的空間。如果說(shuō)，新版手冊(cè)說(shuō)明還不夠明確，那么同時(shí)期由時(shí)任工商總局法規(guī)司司長(zhǎng)王學(xué)政主編（副主編為楊紅燦、劉玉娥）的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定解釋與適用》則比較明了了：“聽(tīng)證主持人作出的意見(jiàn)和建議包括：…（4）擬作出的處罰決定認(rèn)定的事實(shí)基本清楚，但通過(guò)質(zhì)證、及根據(jù)行政處罰當(dāng)事人提供的新證據(jù)，擬處罰決定所認(rèn)定的部分違法事實(shí)證據(jù)不充分，但根據(jù)有充分證據(jù)證明的那部分違法事實(shí)，行政處罰當(dāng)事人仍應(yīng)受到行政處罰的，建議改變?cè)瓟M作出的處罰決定，根據(jù)有充分證據(jù)證明的那部分違法事實(shí)作出處罰決定；（5）擬作出的處罰決定事實(shí)不清，證據(jù)不足的，建議撤銷(xiāo)擬作出的處罰決定；…”據(jù)此，“補(bǔ)充調(diào)查”已被明確排斥在聽(tīng)證主持人的意見(jiàn)和建議范圍了。

第三，聽(tīng)證后不得進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查的法理是什么？換言之，為什么不能補(bǔ)充調(diào)查？

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十二條第二款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！边@就是法學(xué)理論上的“禁止不利變更原則”，被稱(chēng)為法律賦予當(dāng)事人的程序特權(quán)，目的在于“彌補(bǔ)相對(duì)人在實(shí)體上所處的劣勢(shì)”。

“申辯禁止不利變更原則是國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的寬容，依據(jù)該原則，當(dāng)事人陳述申辯后，即使行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)確有應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人給予更不利決定的違法事實(shí)存在，也不能作出加重行政處罰的決定，這似乎違背了實(shí)體法的要求，也違背了有錯(cuò)必糾的原則，但法治的正義，不僅僅是理性設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)，更是人們的價(jià)值選擇，即在人權(quán)的價(jià)值趨向下，國(guó)家對(duì)個(gè)人應(yīng)保持一定的寬容和謙抑?！薄巴瑫r(shí)，這種寬容也是代表國(guó)家的行政機(jī)關(guān)自己承認(rèn)自己的錯(cuò)誤，并對(duì)自己的錯(cuò)誤負(fù)責(zé)的表現(xiàn)?！保ㄒ浴豆ど绦姓C(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定解釋與適用》（經(jīng)濟(jì)管理出版社2007年11月第一版）P190-191）。

回到本案，如果允許事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，并以補(bǔ)充調(diào)查的結(jié)果來(lái)進(jìn)行“第二次裁決”處罰當(dāng)事人，顯然違反“禁止不利變更原則”。其一，“事實(shí)不清、證據(jù)不足”是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行“必須查明事實(shí)”的職責(zé)所導(dǎo)致的，錯(cuò)在行政機(jī)關(guān)；其二，本來(lái)“事實(shí)不清、證據(jù)不足”就不得給予當(dāng)事人行政處罰，也即當(dāng)事人什么都不做，行政機(jī)關(guān)都不可以給予行政處罰，給了就違法，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果。行政機(jī)關(guān)通過(guò)當(dāng)事人的陳述、申辯發(fā)現(xiàn)這一錯(cuò)誤，非但沒(méi)有依法給予當(dāng)事人不予行政處罰來(lái)糾正自己的錯(cuò)誤，反而通過(guò)補(bǔ)充調(diào)查來(lái)將自己錯(cuò)誤轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)事人來(lái)承擔(dān)，這對(duì)當(dāng)事人顯然是不公的；其三，當(dāng)事人因陳述、申辯導(dǎo)致其被“補(bǔ)充調(diào)查”后的“完美”行政處罰，不僅僅是申辯加重（不應(yīng)處罰而處罰）的問(wèn)題，而且還可能對(duì)其產(chǎn)生比原先更為不利的后果?！把a(bǔ)充調(diào)查”可能會(huì)擴(kuò)大原先的事實(shí)認(rèn)定范圍，給予比原先更重的行政處罰。

當(dāng)然這里也要解決與“違法必究”原則的平衡問(wèn)題，故也不宜一概而論，一律禁絕。如若當(dāng)事人的違法行為，不予行政處罰將導(dǎo)致危害后果無(wú)法消除或者阻止其蔓延的，行政機(jī)關(guān)自應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)，對(duì)涉案事實(shí)進(jìn)行全面調(diào)查，并依法對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰，這從公平正義的角度并不為過(guò)。不過(guò)操作上不是前案延續(xù)的“補(bǔ)充調(diào)查”，而是另起爐灶的重新立案調(diào)查。