2023年施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（下稱“《行政訴訟法司法解釋》”）第64條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年?！痹撘荒甑钠鹪V期限應(yīng)當(dāng)如何定性？“知道或應(yīng)當(dāng)知道”如何理解？本文將結(jié)合案例、相關(guān)法律規(guī)定的理解與適用對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行初步分析和探討。

一、案情簡(jiǎn)介及問(wèn)題的提出

被告系某行政機(jī)關(guān)，曾就某大型項(xiàng)目作出規(guī)劃批復(fù)。地方政府依據(jù)該規(guī)劃批復(fù)實(shí)施了征收行為，原告是征收行為的被征收人。原告曾就地方政府的征收行為提起行政訴訟，在征收行為案件審理過(guò)程中，地方政府將規(guī)劃批復(fù)作為證據(jù)提交并送達(dá)給原告。在起訴地方政府的征收行為案件敗訴后，原告又針對(duì)規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟。

由此引發(fā)的問(wèn)題是，原告針對(duì)規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)從什么時(shí)間起算？

對(duì)此問(wèn)題，有一種觀點(diǎn)是：在前案審理過(guò)程中，原告已經(jīng)收到地方政府提交的規(guī)劃批復(fù)，因此，應(yīng)從原告收到規(guī)劃批復(fù)的時(shí)間作為原告知道規(guī)劃批復(fù)內(nèi)容的時(shí)間，并相應(yīng)起算起訴期限。那么，這種觀點(diǎn)是否正確呢？

二、行政訴訟起訴期限

《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定了以下幾種不同情形下的起訴期限：

期限

適用條件

起算時(shí)間

對(duì)應(yīng)法條

六個(gè)月

公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟

知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出具體行政行為之日

《行政訴訟法》第46條第1款

一年

行政機(jī)關(guān)作出行政行為或復(fù)議決定時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限

知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出具體行政行為之日

《行政訴訟法司法解釋》第64條

五年

不動(dòng)產(chǎn)之外提起訴訟的案件

具體行政行為作出之日

《行政訴訟法》第46條第2款

二十年

因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件

具體行政行為作出之日

《行政訴訟法》第46條第2款

除此之外，《行政訴訟法》及其司法解釋還規(guī)定了針對(duì)行政復(fù)議的十五日起訴期限（《行政訴訟法》第45條）和針對(duì)行政機(jī)關(guān)不履責(zé)的六個(gè)月起訴期限（《行政訴訟法司法解釋》第64條）。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，上表所列幾種不同情形起訴期限的關(guān)系是：第一、如果相對(duì)人知道具體行政行為內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)也告知了相對(duì)人起訴期限，則起訴期限為六個(gè)月；第二、如果相對(duì)人知道具體行政行為內(nèi)容，但是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有告知相對(duì)人起訴期限，則起訴期限為一年；第三、如果相對(duì)人根本不知道具體行政行為內(nèi)容，則起訴期限分別為五年（非不動(dòng)產(chǎn)案件）或二十年（不動(dòng)產(chǎn)案件）。

三、一年起訴期限的立法考量

行政訴訟起訴期限制度的基本目的在于為行政相對(duì)人設(shè)定救濟(jì)途徑的同時(shí)維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定，即公平與效率并重。行政行為具有確定力，而行政相對(duì)人提起行政訴訟往往對(duì)行政行為的效率造成較大影響。盡管行政行為效力先定，但為避免行政行為合法性長(zhǎng)期處于受到質(zhì)疑的狀態(tài)，有必要為行政訴訟的提起設(shè)置合理的時(shí)間限制，以督促行政相對(duì)人及時(shí)行使訴權(quán)。

相比2000年施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》，2023年起施行的《行政訴訟法司法解釋》的重大變化是，將原規(guī)定的兩年起訴期限改為一年。也就是說(shuō)，對(duì)于行政相對(duì)人行使訴權(quán)施加了更嚴(yán)格的時(shí)間限制，其目的顯然為了督促行政相對(duì)人及時(shí)行使訴權(quán)，以維護(hù)行政行為的確定力。

四、“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的理解

如上所述，對(duì)行政相對(duì)人行使訴權(quán)施加的時(shí)間限制即起訴期限，其目的在于督促行政相對(duì)人及時(shí)行使訴權(quán)，其中包含的立法本意應(yīng)當(dāng)是：如果行政相對(duì)人怠于行使訴權(quán)，能行使訴權(quán)而不及時(shí)行使訴權(quán)，則行政相對(duì)人就應(yīng)承擔(dān)不利的法律后果；反之，如果存在非行政相對(duì)人原因造成的未能行使訴權(quán)的情況，則起訴期限的起算時(shí)間應(yīng)當(dāng)相應(yīng)順延。

具體到本文前文所提的案例，行政相對(duì)人無(wú)論是提起前案行政訴訟還是后來(lái)針對(duì)規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟，都是針對(duì)與被征收有關(guān)的行政行為。也就是說(shuō)，行政相對(duì)人已經(jīng)及時(shí)行使了訴權(quán)，進(jìn)而不存在怠于行使的情況。雖然行政相對(duì)人是先針對(duì)征收行為提起行政訴訟，后針對(duì)規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟；但在針對(duì)征收行為提起行政訴訟的案件審結(jié)之前，行政相對(duì)人客觀上講也沒(méi)有提起后案行政訴訟的必要。因?yàn)椋绻鞍感姓V訟行政相對(duì)人勝訴，則行政相對(duì)人沒(méi)有繼續(xù)提起后案行政訴訟的必要。進(jìn)一步說(shuō)，在前案行政訴訟審結(jié)且行政相對(duì)人敗訴的情況下，才會(huì)進(jìn)一步討論行政相對(duì)人是否需要針對(duì)后案規(guī)劃批復(fù)提起行政訴訟的問(wèn)題。因?yàn)?，在前案行政訴訟審結(jié)且行政相對(duì)人敗訴的情況下，才會(huì)面臨規(guī)劃批復(fù)行政行為是否對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成影響，進(jìn)而行政相對(duì)人是否可以行使訴權(quán)的問(wèn)題。

在這種情況下，我們傾向認(rèn)為，從前案行政訴訟審結(jié)作為起算行政相對(duì)人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，更為合理。反之，如果從前案行政訴訟中行政相對(duì)人獲得“規(guī)劃批復(fù)”這份證據(jù)的時(shí)間點(diǎn)開(kāi)始起算，無(wú)疑大大影響了行政相對(duì)人的行使訴權(quán)的期限，也背離了設(shè)定起訴期限目的是為了防止怠于行使訴權(quán)的立法原意。

五、前案訴訟是否構(gòu)成“耽誤起訴期限”

在（2023）最高法行再15號(hào)裁定中，法院認(rèn)為：“本案中，雖然可以認(rèn)定再審申請(qǐng)人谷梅青、李光明于谷梅青、李光明等人訴舞陽(yáng)縣騰達(dá)通運(yùn)有限公司、趙玉杰侵權(quán)糾紛一案的庭審中知道了被訴國(guó)有土地使用權(quán)證的存在。但是，一方面，由于起訴期限設(shè)定的立法初衷，在于防止行政相對(duì)人怠于行使訴權(quán)，故在再審申請(qǐng)人已就相關(guān)爭(zhēng)議提起民事訴訟的情況下，民事訴訟的審理期間應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法第四十八條：‘ 公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。’的規(guī)定，予以排除，而不應(yīng)計(jì)入起訴期限；另一方面，本案中，再審申請(qǐng)人谷梅青、李光明雖然在民事訴訟過(guò)程中知道了被訴行政行為，但根據(jù)行政訴訟法第二十五條和第四十九條第一款的規(guī)定，知道行政行為并不是當(dāng)事人提起行政訴訟的充分條件，只有與行政行為具有利害關(guān)系的主體才能適格地提起行政訴訟。而具體到本案中，相關(guān)民事裁判作出并生效后，再審申請(qǐng)人才能確定其權(quán)利義務(wù)是否因行政行為而受到生效民事裁判的影響，因此，在當(dāng)事人于民事訴訟中知道行政行為對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響的情況下，行政訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)從生效民事判決作出之日起計(jì)算。”

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，前述案件中，對(duì)于起訴期限問(wèn)題，法院表達(dá)了幾點(diǎn)意見(jiàn)：一是、起訴期限的立法初衷是防止行政相對(duì)人怠于行使訴權(quán)；二是、在行政相對(duì)人已經(jīng)提起訴訟（即便提起的只是民事訴訟）的情況下，就不存在行政相對(duì)人怠于行使訴權(quán)的問(wèn)題；三是行政相對(duì)人是否知道具體行政行為內(nèi)容并不是起算起訴期限的充分條件，還要綜合考慮既有訴訟對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的影響等因素。

前述案件中，在處理前案民事訴訟與后案起訴期限問(wèn)題時(shí)，法院還適用《行政訴訟法》第48條“耽誤起訴期限”的規(guī)定，在計(jì)算后案起訴期限時(shí)，認(rèn)定前案審理期間屬于“被耽誤的時(shí)間”予以扣除。法院進(jìn)而以前案判決生效作為判斷后案行政訴訟行政相對(duì)人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”具體行政行為的時(shí)間起點(diǎn)。

我們認(rèn)為，判斷是否構(gòu)成“耽誤起訴期限”的核心標(biāo)準(zhǔn)為是否存在“不屬于自身原因”的情況。雖然行政相對(duì)人在前案訴訟中已經(jīng)知道具體行政行為的內(nèi)容，如果按照狹義理解，并不屬于“不屬于自身原因”無(wú)法提起訴訟的情形。但如前所述，由于前案訴訟的審理結(jié)果未定、后案被訴具體行政行為對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響也存在不確定性，從這個(gè)意義上講，對(duì)“耽誤起訴期限”做寬泛、廣義理解，將這種情況也歸于“不屬于自身原因”的情況，進(jìn)而參考適用該條規(guī)定處理后案行政訴訟起訴期限的起訴時(shí)間，也具有一定的合理性。

六、初步結(jié)論

綜上所述，在理解與適用《行政訴訟法司法解釋》第64條第1款一年起訴期限的起算時(shí)間的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)從起訴期限的立法本意出發(fā)，對(duì)于“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的時(shí)間點(diǎn)作出判斷。

雖然行政相對(duì)人可能在前案訴訟中以證據(jù)交換方式獲知了后案被訴具體行政行為的內(nèi)容及其載體，但并不是就應(yīng)當(dāng)從證據(jù)交換時(shí)間點(diǎn)起算被訴具體行政行為起訴期限。我們?cè)谂袛唷爸阑驊?yīng)當(dāng)知道”時(shí)間點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，還是應(yīng)當(dāng)綜合考慮行政相對(duì)人是否存在怠于行使訴權(quán)、前案和后案的法律關(guān)系、前案審理結(jié)果對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響等因素來(lái)綜合判斷后案行政訴訟的起訴期限。

如本案分析所述，雖然行政相對(duì)人在前案訴訟中已經(jīng)知道了被訴具體行政行為的內(nèi)容，但綜合考慮各種因素，以前案訴訟判決生效作為起算被訴具體行政行為起訴時(shí)間的節(jié)點(diǎn)，更符合立法本意。

由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于本案這種情況下如何判斷“知道或應(yīng)當(dāng)知道”時(shí)間點(diǎn)的規(guī)定并不明確。司法實(shí)踐中，也確實(shí)存在很多法院直接按字面理解，以行政相對(duì)人知道具體行政行為內(nèi)容作為訴訟期限起算時(shí)間點(diǎn)。我們希望，未來(lái)立法中能夠進(jìn)一步明確，并對(duì)此問(wèn)題做繼續(xù)深入的討論和研究，以便厘清其準(zhǔn)確內(nèi)涵，既保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)，又保護(hù)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的確定力。