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行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”寫入新修訂的行政處罰法，明確了行政執(zhí)法源頭防控的正當(dāng)性邊界，細(xì)化了重大執(zhí)法決定的法制審核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了與其他法律法規(guī)的銜接，有利于增強(qiáng)綜合治理效能，對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定了行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為法律。“三項(xiàng)制度”是推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎(chǔ)性、整體性、突破性的三個(gè)制度的統(tǒng)稱，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。近年來，國家高度重視行政執(zhí)法工作，多次出臺(tái)文件強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，對(duì)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革也多次作出部署，為提升執(zhí)法效能奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”寫入新修訂的行政處罰法，明確了行政執(zhí)法源頭防控的正當(dāng)性邊界，細(xì)化了重大執(zhí)法決定的法制審核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了與其他法律法規(guī)的銜接，有利于部門協(xié)同與資源整合、增強(qiáng)綜合治理效能，對(duì)切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)政府公信力，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

明確行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施的

正當(dāng)性邊界

行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”是預(yù)防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提升執(zhí)法效能的重要舉措。通過行政執(zhí)法事前事中事后公示、執(zhí)法全過程記錄及前置性的法制審核制度設(shè)計(jì)，可以有效防止行政執(zhí)法中的不作為、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于預(yù)防型治理將行政規(guī)制的介入時(shí)間從事后救濟(jì)提前到風(fēng)險(xiǎn)防控階段，因此，在行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險(xiǎn)治理的正當(dāng)性邊界與具體程序要求。

建議通過司法解釋等設(shè)置行政執(zhí)法事前事中事后公示的合法性審查程序，提升行政執(zhí)法公示制度實(shí)施的正當(dāng)性，防止不當(dāng)公開對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益及行政系統(tǒng)公信力造成不良影響，有效防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提升風(fēng)險(xiǎn)治理效能。一是審查行政執(zhí)法公示是否涉及禁止公開的事項(xiàng)。行政執(zhí)法公示不應(yīng)當(dāng)涉及國家秘密、影響案件審理或國家社會(huì)安全等信息，未經(jīng)權(quán)利人同意的個(gè)人隱私與商業(yè)秘密公示也應(yīng)當(dāng)被禁止。二是審查應(yīng)當(dāng)予以公示的行政執(zhí)法事項(xiàng)是否依法進(jìn)行公示。行政執(zhí)法公示制度不僅應(yīng)當(dāng)全面覆蓋行政執(zhí)法事前事中事后各個(gè)環(huán)節(jié)，而且應(yīng)當(dāng)明確一般性的行政處罰與具有一定社會(huì)影響的行政處罰公示的法定范圍，確保依法履行行政執(zhí)法公示責(zé)任。

建議對(duì)執(zhí)法全過程記錄運(yùn)用的領(lǐng)域及適用限制進(jìn)一步做出明確規(guī)定。新修訂的行政處罰法第四十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存。”它對(duì)執(zhí)法全過程記錄制度作了總體規(guī)定，指出執(zhí)法記錄的方式主要是音像記錄、文字記錄，并明確了這兩類記錄的銜接方式與歸檔保存要求。但數(shù)字化記錄與文書式記錄的方式不同，建議通過司法解釋進(jìn)一步明確數(shù)字化記錄方式與文書式記錄的程序差異，采用數(shù)字化記錄方式的，應(yīng)當(dāng)明確提示監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點(diǎn)，現(xiàn)場錄制的應(yīng)于錄制前告知并說明執(zhí)法理由；采用文書式記錄方式的，應(yīng)當(dāng)有行政相對(duì)人及執(zhí)法人員的確認(rèn)。執(zhí)法全過程記錄歸檔到指定地點(diǎn)或數(shù)據(jù)庫后，可以被用于決策、監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)、考核等領(lǐng)域，但由于記錄涉及行政相對(duì)人信息，建議進(jìn)一步規(guī)范記錄的調(diào)閱、使用、分析程序。如果行政相對(duì)人請(qǐng)求查閱記錄，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行脫敏處理，有效防范國家秘密或第三人隱私信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。

建議進(jìn)一步細(xì)化重大執(zhí)法決定法制審核標(biāo)準(zhǔn)。新修訂的行政處罰法第五十八條將重大執(zhí)法決定法制審核作為特定行政決定的前置性程序，并對(duì)法制審核人員的資格作出規(guī)定，為防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)提供了有力支持。實(shí)踐中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)相繼制定法制審核目錄，明確了法制審核的主要內(nèi)容。建議在所制定的規(guī)范性文件基礎(chǔ)上，通過行政法規(guī)區(qū)分形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面的審核標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則。在形式審核方面，重點(diǎn)審核執(zhí)法主體是否適格，執(zhí)法行為是否符合法定程序要求，執(zhí)法案卷是否完備；對(duì)存在爭議的處罰事項(xiàng)，還應(yīng)審核當(dāng)事人的陳述和申辯情況；對(duì)需要進(jìn)行聽證的行政處罰決定，還需審核是否有規(guī)范的聽證文書材料。在實(shí)質(zhì)審核方面，重點(diǎn)審核擬作出的行政處罰決定是否滿足事實(shí)與證據(jù)的查明要求，是否符合相關(guān)法律規(guī)定及裁量基準(zhǔn)適用要求。通過形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面的系統(tǒng)化法制審核，可以切實(shí)提升行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)治理效能，防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的

有效銜接與資源整合

行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”是解決執(zhí)法不規(guī)范問題的整體性、系統(tǒng)性改革措施，推進(jìn)該制度有效實(shí)施，需要通過“三項(xiàng)制度”之間的有效銜接與多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同，形成執(zhí)法的源頭防控、過程管控及末端治理合力，打造規(guī)范高效的行政執(zhí)法環(huán)境，提升綜合治理效能。

著力實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”之間的有效銜接。新修訂的行政處罰法中涉及行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的條款共9條，制度之間的銜接協(xié)調(diào)對(duì)提升改革的系統(tǒng)性，避免重復(fù)建設(shè)具有重要意義。行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”之間的有效銜接的前提和基礎(chǔ)是不同規(guī)定之間的合理協(xié)調(diào)與有序銜接，不同制度之間的有效銜接是規(guī)范銜接的延伸和發(fā)展，二者共同構(gòu)成行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”轉(zhuǎn)化為綜合治理效能的重要保障。一方面，重大執(zhí)法決定法制審核是執(zhí)法全過程記錄的重要內(nèi)容，而執(zhí)法全過程記錄內(nèi)容要經(jīng)過脫敏處理才能納入行政執(zhí)法公示范圍；另一方面，行政委托、裁量基準(zhǔn)、處罰依據(jù)、實(shí)施程序等信息的執(zhí)法公示，以及行政處罰程序的啟動(dòng)、過程、結(jié)果的記錄歸檔，應(yīng)當(dāng)成為重大執(zhí)法決定法制審核的必要內(nèi)容。制度及規(guī)范的有效銜接，是系統(tǒng)提升行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”綜合效能的必由之路。

建立行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施的多部門聯(lián)動(dòng)與工作協(xié)調(diào)機(jī)制。行政執(zhí)法公示與執(zhí)法全過程記錄的主體是承辦機(jī)構(gòu)，遵循“誰執(zhí)法、誰記錄、誰公示”的原則；重大執(zhí)法決定法制審核機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)相對(duì)獨(dú)立于承辦機(jī)構(gòu)，并須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)律師、專家參與法制審核過程，確保法制審核的客觀性、科學(xué)性。在行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施的過程中，承辦機(jī)構(gòu)與法制審核機(jī)構(gòu)關(guān)于同一行政處罰事項(xiàng)的意見如果出現(xiàn)沖突，則需通過組織協(xié)調(diào)與工作配合，規(guī)范承辦機(jī)構(gòu)與法制審核機(jī)構(gòu)之間的材料移送、意見反饋、檢查評(píng)估行為。通過多部門聯(lián)動(dòng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，在公共衛(wèi)生、市場監(jiān)管、民政等部門相互配合基礎(chǔ)上，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)、人員協(xié)調(diào)及具體行為的法律協(xié)調(diào)，促進(jìn)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”向綜合治理效能的轉(zhuǎn)化與發(fā)展。

建議推進(jìn)跨區(qū)域行政執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通與資源整合。行政執(zhí)法綜合治理信息系統(tǒng)建設(shè)是協(xié)同推進(jìn)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，實(shí)現(xiàn)資源整合的重要支持。行政執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通與資源整合要打破跨區(qū)域執(zhí)法信息共享的困境，形成統(tǒng)一的行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄歸檔、重大執(zhí)法決定法制審核信息備案體系，建立行政執(zhí)法案件信息分類管理制度。在跨區(qū)域協(xié)同治理過程中，應(yīng)促進(jìn)不同行政區(qū)劃的行政執(zhí)法糾錯(cuò)、執(zhí)法信息更正等工作機(jī)制的有效銜接，逐步推進(jìn)執(zhí)法文書電子化，并確保相關(guān)信息真實(shí)、清晰。對(duì)其中的敏感信息設(shè)置對(duì)應(yīng)的查閱與使用權(quán)限，在確保信息安全基礎(chǔ)上，應(yīng)該全面推進(jìn)跨區(qū)域行政執(zhí)法的信息化、智能化，提升行政執(zhí)法公信力。

推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)同發(fā)展

行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的重要連接點(diǎn)。行政執(zhí)法公示制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部及社會(huì)公眾監(jiān)督行政處罰過程的重要途徑，通過行政執(zhí)法事前事中事后公示明確權(quán)責(zé)清單，可以有效保障行政相對(duì)人知情權(quán)，在監(jiān)督依據(jù)方面推動(dòng)行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督協(xié)同發(fā)展。執(zhí)法全過程記錄制度確保行政執(zhí)法監(jiān)督可回溯，行政執(zhí)法程序的啟動(dòng)、實(shí)施、變更全過程記錄，在監(jiān)督內(nèi)容上促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)同發(fā)展。重大執(zhí)法決定法制審核制度在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立前置性監(jiān)督評(píng)議程序，并引入社會(huì)力量參與監(jiān)督進(jìn)程，在監(jiān)督方式上推動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)同發(fā)展。如何在行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施過程中，釋放監(jiān)督治理效能，是新修訂的行政處罰法實(shí)施后面臨的問題之一。

建議制定體系化的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定，建立行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施的監(jiān)督和保障機(jī)制，推動(dòng)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的無縫對(duì)接。目前，山東、河北、四川等省的立法機(jī)關(guān)已經(jīng)表決通過了行政執(zhí)法監(jiān)督條例，以行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督規(guī)定為核心，對(duì)本級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督行為進(jìn)行規(guī)范。比如，在社會(huì)監(jiān)督規(guī)定方面，《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》在第六條、第十六條分別規(guī)定了社會(huì)主體的舉報(bào)權(quán)與社會(huì)組織外部評(píng)議制度。《河北省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第二十五條規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)可以委托有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)組織展開調(diào)查評(píng)估。《四川省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第十二條規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)可以面向社會(huì)聘請(qǐng)行政執(zhí)法特邀監(jiān)督員，第十五條規(guī)定行政執(zhí)法評(píng)議考核可以采取多種形式征求社會(huì)意見，第十八條規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督特別調(diào)查組可以邀請(qǐng)社會(huì)主體參與其中。在此基礎(chǔ)上，建議在國家立法層面增加行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的對(duì)接規(guī)定，明確規(guī)定行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施的監(jiān)督和保障措施，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)監(jiān)督意見的反饋時(shí)限，以及社會(huì)主體所出具的鑒定、檢驗(yàn)、評(píng)估等意見的法律地位，真正將社會(huì)監(jiān)督融入行政執(zhí)法監(jiān)督體系。以行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的高效協(xié)同發(fā)展為支撐的行政執(zhí)法監(jiān)督體系的建立，是提升行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”監(jiān)督治理效能的重要保障。風(fēng)險(xiǎn)治理、綜合治理及監(jiān)督治理效能，共同構(gòu)成提升行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)施效果的支撐體系，也是提升行政執(zhí)法總體效能與保障人民合法權(quán)益的重要力量。